Peter Munk Christiansen
og Michael Baggesen Klitgaard:
Den utænkelige reform.
Strukturreformens tilblivelse 2002-2005
Odense: Syddansk
Universitetsforlag 2008. ISBN 978-87-7674-281-2. 225 kr.
Af Henrik Madsen, post.doc. Syddansk Universitet
Det er en den absolut nyeste kommunale historie, der er i fokus i bogen, nemlig den politiske beslutningsproces bag tilblivelsen af den strukturreform, der for første gang siden 1970 for alvor lavede om på det kommunale landkort. Forfatterne er da heller ikke historikere, men derimod politologer. Det mærkes hele vejen gennem fremstillingen, hvor analyserne løbende suppleres med samfundsvidenskabelig teori, uden at den dog får lov til at skygge for den kortlægning af det faktiske forløb, der er bogens største styrke og egentlige hensigt.
Kildematerialet er interviews med de centrale aktører – heraf flere foretaget allerede i efteråret 2004 – suppleret med offentlig debat, interne forhandlingspapirer mv. Det har gjort det muligt at følge processen usædvanligt tæt. Jeg mindes ikke at have set en så grundig analyse af så stor en reform så kort efter dens vedtagelse.
Bogen er opdelt i to spor. For det første følges den samlede reform kronologisk fra dagsordenfastsættelse til lov. For det andet analyseres to sektorer – nemlig arbejdsmarkeds- og skatteforvaltningen – som to ”most different cases” i forhold til en overordnet teori om, at det er mobiliseringen og styrken af de organiserede interesser, der bestemmer muligheden for at realisere reformplaner på et givet område. Den synes at have meget for sig, for hvor regeringen får sine ønsker igennem i forhold til skatteforvaltningen, så lykkedes det LO og DA i forening at få stukket en kæp i hjulet for kommunaliseringen af arbejdsmarkedsområdet.
Det er en af forfatternes grundantagelser, at reformer af den offentlige sektor som udgangspunkt er vanskelige, fordi der vil være stærke interesser knyttet til at bevare status quo, ligesom det i udgangspunktet forventedes, at reformen skulle kunne accepteres af begge de kommunale organisationer, af Venstres eget bagland og af Socialdemokraterne som det andet store kommunale parti. En så bred konsensus er vanskelig at skabe, og hvis den præmis var blevet fastholdt, så ville amterne med garanti ikke have lidt så hård en skæbne, som tilfældet blev.
På den politiske dagsorden er der altid trængsel, og forfatterne argumenterer for, at emner kun kommer i politikernes fokus, fordi en politisk aktør placerer dem der. Det er ikke nok, at der findes en strøm af problemer – f.eks. de små kommuners økonomiske og faglige bæredygtighed, sygehusvæsenets organisering eller den manglende hovedstadsløsning efter reformen i 1970 – eller en strøm af mulige løsninger, som kommunesammenlægninger og afskaffelse af amterne.
Strømmene skal flyde sammen med politiske muligheder, og det gjorde de efter forfatternes mening i foråret 2002: Efter valget i 2001 kom der for første gang siden 1920 et folketingsflertal til højre for midterpartierne, effektivisering af sundhedsområdet var afgørende for at opfylde regeringens valgløfter, og en central aktør, nemlig Dansk Industri, så en interesse i at sætte en strukturreform på dagsordenen. Selvom Rikke Hvilshøjs kronik – der slet ikke var en kronik, men et debatindlæg – spillede en rolle, så er det en bogens centrale pointer, at det fra starten var en styret proces. Strukturreformen kom kun på dagsordenen og blev kun gennemført, fordi stærke politiske kræfter ønskede det.
Derefter følges reformens tilblivelse gennem kommissionsarbejdet, forligsforhandlingerne i folketinget og den efterfølgende udmøntning i lov. Samlet set fortolkes regeringens strategi som et ”usikkerhedens slør”, dvs. en tilgang, hvor processen blev styret tæt, men hvor regeringen samtidigt holdt sine intentioner skjult så længe som overhovedet muligt. Det ses f.eks. i strukturkommissionen. Den blev sammensat uden politikere, så oppositionen ikke kunne følge med, mens regeringen via embedsmænd havde styr på, hvad der foregik. Samtidigt blev kommissoriet formuleret så bredt, at ingen – heller ikke Amtsrådsforeningen, der skulle blive den store taber – i udgangspunktet blev stødt bort. Ganske vist skulle en model med to administrative niveauer også undersøges, men kun som et blandt flere alternativer. At der bag kulisserne blev formet en stærk og reformivrig alliance mellem regeringen og Kommunernes Landsforening afdækkes også.
Selv fra offentliggørelsen af betænkningen i januar 2004 til fremlægningen af dens eget udspil i slutningen af april var regeringen tavs om sine intentioner – men derefter gik det stærkt. Bare 14 dage senere tilsluttede Dansk Folkeparti sig, så flertallet reelt var hjemme. Alligevel blev der forhandlet bredt af flere omgange, bl.a. på Anders Fogh Rasmussens foranledning. Det var imidlertid forhandlinger præget af taktik på begge sider, og det vurderes, at begge parter simpelthen havde for lidt interesse i et forlig til at give de nødvendige indrømmelser. Med flertallet i hus var det fristende for regeringen at lande så tæt på sit eget oplæg som muligt, og når der ikke var indrømmelser at hente, var der ikke incitament for Socialdemokratiet til at binde sig hen over et evt. regeringsskifte.
Kortlægningen af forløbet er spændende som en kriminalroman, fordi vi via interviews kommer helt tæt på aktørerne og forhandlingsspillet. Alligevel er der et par spørgsmål tilbage. For det første drejer det sig om centrale aktører som Venstre og KL, som det lykkedes at samle bag reformen, selvom begge parter rummede tabere i form af små kommuner og ikke mindst deres borgmestre, der kunne se frem til arbejdsløshed. For KL som helhed og for de store kommuner var udsigten til nye opgaver en tiltrækkende kompensation, men det forklarer næppe forandringsvilligheden hos de små. Det er værd at undersøge, om problemstrømmen har været stærkere, end der lægges op til. Har de små kommuner simpelthen haft så store problemer med at administrere kompliceret lovgivning og opbygge tiltrækkende faglige miljøer, at borgmestre og kommunaldirektører af den grund har opgivet at mobilisere mod sammenlægningerne?
Fremtidige historikere må også undersøge, om regeringen i udgangspunktet har haft så vage ideer om en kommunalreform, som der lægges op til. Her tænker jeg bl.a. på, at der kun gik sølle tre ugers avisdebat forud for beslutningen om at nedsætte kommissionen. Den kunne selvfølgelig være tænkt som en syltekrukke, men den yderst bevidste sammensætning og den hurtige bearbejdelse af Venstres kommunale bagland tyder på, at overvejelserne var mere fremskredne end som så.
Endelig er det lidt skuffende, at forfatterne kun vurderer ”usikkerhedens slør” ud fra et reformeffektivitetssynspunkt. Her står strategien sig godt – reformen blev jo gennemført med minimale politiske omkostninger for regeringen – men i det mindste burde det være diskuteret, om det ud fra en demokratisk betragtning er rimeligt, at regeringen ikke sagde åbent, hvad den ville med den største omstrukturering af den offentlige sektor i over 30 år – vel og mærke så tidligt, at der blev tid til en meningsfuld offentlig debat inden beslutningen blev taget.
Samlet set er der dog ingen tvivl om, at bogen både er spændende læsning for den alment interesserede og uomgængelig for specialisten, der vil dykke dybere ned i analyser af denne og andre reformer.